在新冠病毒的肆虐之下，歐洲成為重災區(qū)。戰(zhàn)后承平日久、社會福利體系高度發(fā)達、出生率下降共同導致的人口老齡化趨勢，與東亞地區(qū)不同的衛(wèi)生防疫觀念，政府施政的強制程度等因素，都從不同方面影響著如今日益攀升的死亡曲線。和南歐鄰國意大利、西班牙相比，法國雖然尚未出現(xiàn)爆炸性的失控，但局勢也岌岌可危。
在這種背景下，三位法國醫(yī)生代表一個剛剛成立的醫(yī)護人員團體C19（即Covid-19簡稱）的600多名同行，3月19日向共和國法庭（CJR）起訴，要求追究總理菲利普（édouard Philippe）和前衛(wèi)生部長布贊（Agnès Buzyn）防控疫情不力的責任。
原告認為，總理和前衛(wèi)生部長對疫情的危害性有所預見，也擁有行動手段，卻無所作為，對公共安全造成重大危害后果。而根據法國刑法第223-7條規(guī)定，故意不作為導致對他人安全造成危險的，可處2年監(jiān)禁和3萬歐元罰金。
原告的主要論據之一，便是提起訴訟兩天之前布贊接受《世界報》采訪時的表態(tài)，其中提到，她在卸任衛(wèi)生部長、投入到巴黎市長競選時，心里清楚新冠疫情將釀成一場“海嘯”，而她也曾向總統(tǒng)馬克龍和總理菲利普示警，并稱她雖然投入選戰(zhàn)，其實內心早就知道，市鎮(zhèn)選舉只是一場“鬧劇”。
從3月13日起，法國政府針對疫情采取了一系列緊急措施，其中最有標志性意義的，就是從17日開始的全民禁足令、以及市鎮(zhèn)選舉第二輪投票推遲進行（這仿佛也印證了布贊的“先見之明”）。而三名原告認為，如果這些措施能提早采取的話，“毫無疑問”將減少感染人數，并隨之減小再感染范圍。此外，布贊此前信誓旦旦的“口罩儲備充足”，如今事實卻是全法各地都陷入“口罩荒”。在起訴者看來，“政府撒謊”是導致如今被動局面的罪魁禍首。
在這三名醫(yī)生發(fā)起訴訟之后，陸續(xù)有更多類似訴狀提交到共和國法庭，其中也包括已經被確診感染的普通病人。而訴訟矛頭除了總理和前衛(wèi)生部長，甚至包括剛上任不到半個月的現(xiàn)任衛(wèi)生部長韋朗（Olivier Véran）。更有人在請愿網站上發(fā)起一份動議支持C19協(xié)會的起訴，截至巴黎時間30日晚間，這份動議征集到35萬個簽名，距離50萬的目標已經完成大半。
在疫情重壓之下，這一起訴舉動折射出的法國醫(yī)護人員和普通民眾的憤怒，完全可以理解；但超越疫情，更加值得借鑒和反思的，或許是包括共和國法庭機制在內的制度層面，以及法治和責任政府的價值在全新局勢下的重新定位。
法國前衛(wèi)生部長布贊（Agnès Buzyn）。
誰是共和的最大敵人？
作為法國唯一有權受理針對政府成員履行職務合法性訴訟的法庭，“共和國法庭”對于中文世界仍然是一個新鮮事物，而在法國，它已經運行了近三十年，卻成為一個頗受爭議、境遇尷尬的機制。
雖然被提及機會不多，但“共和國法庭”五個字業(yè)已成為中文語境中的通行譯法。鏗鏘有力之余，也不免遮蔽了這一制度設計的真正意蘊。因為“共和國”三字塑造了一種莊嚴的實體感，但實際上，這種實體感在很大程度上是虛幻的。這一制度設計的思路，與其說是協(xié)助“共和國”抵御外侮，不如說是協(xié)助“共和制”提防家賊，畢竟，“堡壘最容易從內部攻破”，對共和體制良好運行造成最大威脅的，不是所謂“外國敵對勢力”，也不是內部普通公民，而是掌握大權的本國政府高官，具體而言，尤其是總理、各部部長和國務秘書。至于法國總統(tǒng)，任職期間享受司法豁免，除非犯下叛國罪由高等司法庭（HCJ）審判，其他履職行為都豁免于司法管轄，共和國法庭也無能為力。
法國現(xiàn)存的共和國法庭創(chuàng)設于1993年，但這并不意味著此前政府成員的刑事責任便是空白地帶，從1789年革命以降，部長責任問題一直是政體轉型中的一個難點，因為在這一層級，政治責任和刑事責任界限相當模糊，大革命期間，議會曾追究多名部長的刑事責任，但實質上出發(fā)點都在政治，代表激進一翼的議會，唯恐部長和王權暗通款曲、破壞革命。在這個王綱解紐、共和肇造的轉型時期，雖然沒有名義上的“共和國法庭”，但對于政府高官的問責，卻距離“共和”真意更為貼近。
1993年之后的“共和國法庭”，名義上是特別法庭之一種，其實是一個半政治、半司法機構，這一點最明顯地反映在人員構成上：法庭共由15名“法官”組成，但其中只有3名是來自最高法院的正牌法官（由最高法院全體法官選舉產生），其余12人中，由參眾兩院各選舉6名議員出任。
共和國法庭并不擁有自己專屬的檢察系統(tǒng)，公訴人角色由最高法院的總檢察長兼任（法國的公訴系統(tǒng)設置在法院之內，而不是像中國一樣在法院之外），書記員系統(tǒng)也與最高法院共用。
法庭設有訴狀委員會和預審委員會。前者由三名最高法院法官、兩名最高行政法院法官和兩名審計法院法官構成。任何聲稱自己在政府成員履行職務過程中遭受損害的個人都可以向該委員會起訴（但不能提起附帶民事賠償），最高法院的總檢察長也可以提起公訴。訴狀委員會對起訴進行審查，如審查未通過，則不予立案，否則移交給總檢察長。
總檢察長也可以直接將訴狀提交給預審委員會，后者經過預審之后，或提交給法庭，或宣布不予起訴。針對該委員會的裁定可以上訴至法國最高法院，一旦相關裁定被推翻，那么預審委員會須更換成員，重新進行審議。
一旦案件進入審判環(huán)節(jié)，流程則和普通司法機構相差不多：庭長主持法庭辯論后，合議庭秘密投票，判決被告是否有罪。值得注意的是，共和國法庭并非終審機構，當事人對相關判決不服，可以上訴至最高法院，后者無權改判，但可以推翻原判，將案件發(fā)回到共和國法庭，另行組成合議庭重新審判。
共和國法庭：陳義甚高，卻失之寬縱
從以上程序可以看出，從當事人提起指控，到共和國法庭最終判決，并非水到渠成之事，甚至可以說是山重水復。據統(tǒng)計，從1993年創(chuàng)立到2018年5月，訴狀委員會共收到1455樁來自公民個人的指控，其中僅有42樁（約占2.9%）移交給總檢察長，而預審委員會僅啟動了17項調查，其中7樁案件開庭審判并作出判決，其余均已不予起訴或宣告無管轄權等方式結案。
不僅如此，在7樁案件的10項判決中，半數宣告無罪，另半數有罪判決中，又有兩樁為“宣判有罪但免于處罰”。其中值得一提的包括：1999年5月針對震動全法的“血液污染事件”，負責衛(wèi)生事務的國務秘書埃爾維（Edmond Hervé）被判有罪但免于處罰，同案被起訴的前總理法比尤斯（Laurent Fabius）和社會事務部長杜法克斯（Georgina Dufoix）宣告無罪；2004年7月，負責殘疾人事務的前國務秘書吉里貝爾（Michel Gilibert）因為挪用國有資產罪名被判三年徒刑（附緩期）、20000歐元罰金和剝奪選舉權/被選舉權五年；2010年4月，前內政部長帕斯卡（Charles Pasqua）因合謀挪用公司資產被判處一年徒刑（附緩刑）；2019年9月，前司法部長尤沃阿斯（Jean-Jacques Urvoas）因為向一名被調查的議員通風報信而被判處一個月徒刑（附緩刑）和5000歐元罰金。
從歷次判決中不難看出，共和國法庭雖然陳義甚高，但立案標準較為苛刻，而判決尺度又相對寬松，所有被訴至法庭的高官中，幾乎無人遭受過嚴厲懲罰。自1990年代以來，法國政壇丑聞層出不窮，共和國法庭卻在整飭綱紀方面乏善可陳。最終，在全球范圍內民粹主義勢頭上升的背景下、“黃馬甲”成為法式反建制運動的代表，反對“一丘之貉”成為運動口號之一，而以第五共和憲政體制為框架、包括共和國法庭在內的整個建制，在某種意義上都難辭其咎。
這種“高高舉起、輕輕放下”的尷尬現(xiàn)狀，首先來自于法庭的半政治、半司法混合性質。15名成員中，多達12人來自議會兩院，而在法國的議會制之下，議員和部長之間只隔一道“旋轉門”，隨時可以調換角色（最切近的典型例子就是現(xiàn)任衛(wèi)生部長韋朗，他在半個月前還是一名不算知名的眾議員，如今已經一躍成為舉國上下最為關注的部長）。
因此被選任為法官的議員，在被告席上看到的，可能是曾經密切合作的同僚、或者未來政治生活中難保不再打交道的重要人物，因此議員很難真正板起面孔秉公執(zhí)法（如果他們的確了解法律的話）。如果說在歷史上，府院關系緊張時議員對部長可能過于嚴苛的話；那么如今的共和國法庭一直被詬病，認為對被告過于寬大，而這和議員占絕大多數的法庭構成有很大關系。
其次，共和國法庭的管轄范圍極為特定，只針對“政府成員”，即總理、部長和國務秘書。這導致的一個附帶后果是，如果同一案件中有合謀情節(jié)，那么普通嫌疑人交由普通司法機關審判，政府成員則移交給共和國法庭，而由于后者失之寬縱，可能導致“嘍羅”被普通法院嚴懲、而“頭目”卻無罪開釋的反差，這樣一來，共和國法庭成了司法制度上的一個后門，和當初建立它的初衷背道而馳。
再次，由于這種寬縱，共和國法庭缺乏足夠的司法權威。當事人被定罪后，固然有可能仕途終結，但相反例子也屢見不鮮，其中最著名的，就是在名噪一時的“塔皮案”中被判有罪但免于處罰的原法國經濟部長拉加德（Christine Lagarde）。2016年判決作出之時，她已經從經濟部長轉任至國際貨幣基金組織總干事，2019年又出任歐洲央行總裁。雖然蒙受司法污點，但似乎拉加德沒有遭受太大困擾，反而青云直上。
最后，共和國法庭并不是終審法院。在判決作出之后，如果被告不服，還可以向最高法院上訴，這就導致共和國法庭缺乏道義和法理上的終極支撐。如果程序上如此借重最高法院、實體上也要依靠最高法院才能最終一錘定音的話，為什么不從一開始就用統(tǒng)一的普通司法體系來進行審判呢？
正因如此，共和國法庭自成立以來，一直受到外界質疑。奧朗德和馬克龍兩任總統(tǒng)都表示，會考慮裁撤這一法庭，將起訴和審判職能歸并到普通司法機構中。馬克龍2017年上臺后明確表示，將會取消共和國法庭廢除政府部長在被告席上的特殊待遇。
不過，由于共和國法庭是憲定機構，即便是總統(tǒng)也不能說取消就取消，而必須通過修憲程序完成，而修憲又注定是一項各方利益博弈的“大棋”，不是一朝一夕能完成的。更何況，新冠疫情暴發(fā)之后，法國政府的所有改革措施都已經暫時凍結，尚未展開的改革更是遙遙無期，共和國法庭的壽命，恐怕還要持續(xù)相當長一段時間。
2020年3月27日，在法國里爾，醫(yī)護人員在醫(yī)院外等候收治新冠患者。新華社 圖
布贊：從技術官僚到政客的轉身
回到這次起訴的源頭，當初被認為尚有一線希望問鼎巴黎市長、如今被指為法國防治疫情不利的“罪魁禍首”的前衛(wèi)生部長布贊，究竟說了什么，在法國政壇引發(fā)軒然大波，并觸發(fā)了這次呈交給共和國法庭的起訴？
《世界報》3月17日以《阿涅斯·布贊的遺憾》為題，勾勒出這位剛剛結束市鎮(zhèn)選舉第一輪投票的候選人的悲觀心態(tài)，從她口中說出的最富有沖擊力內容是：她自稱去年12月20日就了解到武漢疫情，隨后通知了法國衛(wèi)生署署長（衛(wèi)生部第二把手），1月11日，她向馬克龍通報了信息；1月30日，她又向總理菲利普示警，稱市鎮(zhèn)選舉可能無法如期進行。
她動情地表示：“當我離開部長職位的時候我哭了，因為我那時已經知道，我們將面臨海嘯，我離開的時候就知道，（市鎮(zhèn)）選舉是不會進行了?！?/p>
“從一開始我就只考慮一件事：冠狀病毒。我們本該全部叫停，這是一場鬧劇。上周（3月15日第一輪投票前的一周）就是一場噩夢。每次競選集會時我都很害怕。我是抱著一種疏離心態(tài)撐完這場選戰(zhàn)的?！?/p>
按照中文互聯(lián)網的高頻用詞，這一表態(tài)無疑可以被看作是布贊的“甩鍋”之作。當初代表“共和國前進黨”爭奪巴黎市長寶座的格里沃（Benjamin Grivaux）因為曝出不雅視頻被迫退選后，布贊出馬參選，已經令很多人不解，當時一度有消息說是馬克龍親自點將，希望布贊能臨危受命，因為她醫(yī)生出身的專業(yè)形象或許可以為執(zhí)政黨扳回一分。但是按照布贊自己的說法，總統(tǒng)和總理都沒有施加壓力，是她自己主動請纓的，而且是在針對新冠疫情“做好一切防護準備”之后，才離開衛(wèi)生部長的崗位。
然而，布贊的說法事實上很難自洽：無論是出于安定人心的考慮，還是如指控者聲稱的“撒謊”，布贊當初所做出的表態(tài)，如今看來和事實相去甚遠：一方面，她在1月24日曾信誓旦旦地宣稱，“冠狀病毒在（法國）人群中蔓延的風險非常微弱”。另一方面，她在兩天之后又表示，不必去藥店購買口罩，這種做法是“完全沒用的”。她宣稱，法國有“數千萬”的口罩儲備，如果有一天不得不向部分人群建議戴口罩的話，當局會向需要的人分發(fā)口罩。如今事實證明，法國不僅成為歐洲重災區(qū)之一，而且當局的戰(zhàn)略儲備極端不足，不僅“分發(fā)口罩”成為鏡花水月，甚至有錢也買不到：口罩被列入處方藥類別，需要憑醫(yī)生處方購買，而且藥店處于經常性斷供狀態(tài)。
更重要的是，如果她已經預見到新冠疫情將釀成一場海嘯，而自己又標榜稱“作為部長是一時的，作為醫(yī)生是一世的”，那么按照醫(yī)者仁心的職業(yè)道德，應當堅守在衛(wèi)生部長的崗位上迎戰(zhàn)疫情，又為什么要去競選巴黎市長？
在這個問題上，《世界報》文章中一個不起眼之處似乎說明了問題——布贊曾和身邊人吐露過擔心：如果自己一直待在衛(wèi)生部長位置上，而馬克龍2022年一旦失敗，她的聲譽還剩下什么？自己將何以自處？從這個角度來看，巴黎市長這樣一個任期六年、不隨總統(tǒng)進退的民選職位便有了極大吸引力，也成為她逃避“海嘯”的絕好契機。
早在布贊之前，從2019年底開始，法國媒體中便零星出現(xiàn)了對2022年大選的展望。鑒于傳統(tǒng)左右兩黨依然處于頹勢，很可能屆時仍是馬克龍與極右派的對決。而近一年多來“黃馬甲”和反退休改革抗爭接連上演，給馬克龍的競選連任之路蒙上一層陰影，即便極右派依舊不成器，但下一場選戰(zhàn)中恐怕也必將面臨更多的不可知因素。當馬克龍從報紙上看到這位前衛(wèi)生部長出馬選舉，深層動機卻是擔心自己的失敗，本質上是一種“跳船”操作，心里恐怕非常不是滋味。
從這個意義上說，不管市鎮(zhèn)選舉第二輪何時重啟，也無論執(zhí)政黨方面如何應對，布贊的競選事實上已經結束了。她的這次戲劇性轉身和前后不一的表態(tài)，辜負了民眾對于專業(yè)性、精英化技術官僚（Technocracy）的期待，使自己淪為了政客。雖然這種轉身無法成為共和國法庭上的指控案由，但在深層意義上，政治精英的這種“背約”行為，對一個共和體制具有更大的傷害。
公共產品無法替代責任政府：一個福山式視角
盡管三名醫(yī)生的起訴和數十萬人的聯(lián)署都透出義憤之情，但即便布贊在衛(wèi)生部長任上的預判相對現(xiàn)實出現(xiàn)了嚴重偏差，恐怕也很難成為共和國法庭定罪的依據。
一方面，鑒于共和國法庭的判決記錄，在“不予立案-不予起訴-宣告無罪-有罪但免于處罰-判刑但附帶緩刑”等重重緩沖之下，更嚴重的行為（例如1980-1990年代的血液污染事件）都很難真正受到制裁；
另一方面，就其性質來說，此次新冠疫情是人類社會百年一遇的世紀性挑戰(zhàn)，很難要求技術官僚（甚至是真正意義上的政治家）能夠做好充分預判。事實上，對政府施政不力的質疑，幾乎不約而同地出現(xiàn)在東西方所有國家（或許朝鮮除外）。
盡管如此，對當權者的政治和司法追責，并不因此失卻其意義。法國的共和國法庭固然是一個過于寬縱的機構，但通過自下而上的訴權保障，仍然可以在一定程度上將壓力傳導到高層。無論是“甩鍋”的布贊，還是強硬表態(tài)無懼“承擔后果”的總理菲利普，甚或是之前被定罪而逃脫處罰的拉加德，聽到“共和國法庭”的名字恐怕都不免心頭一凜，畢竟，沒有人愿意用這種方式被載入本國的司法史。
而從更深遠的角度來說，這起司法訴訟及其更加宏大的疫情背景，仿佛是福山近年來理論的一次演練。嚴肅的學人當然已經不再糾纏于“歷史終結”的措辭，因為歷史以出乎所有人意料的方式重新開始，即便單純從歷史觀角度而言，自由民主制也難說取得了終極的合法性。大規(guī)模疫情則再次將這一問題凸顯出來。
對于福山來說，良好的政治秩序取決于國家建構-法治-責任政府這個三角關系的平衡：一方面，需要有強大政府來提供基本公共產品和服務，另一方面，政府權力需要有法治和民主問責加以限制。而席卷全球的疫情，正以前所未有的方式，將“健康”這一基本公共產品的重要性放到最大限度。能夠用最迅速、最具爆發(fā)力的方式提供這些產品和服務的強大政府（通常也是高度統(tǒng)一化和理性化的中央官僚政府），也就獲得了比此前更充分、更不言自明、甚至更具壓倒優(yōu)勢的正當性。
相比之下，法治和民主問責在這個三角關系中的正當性，則不可避免地遭到壓縮。在一度甚囂塵上的“抄作業(yè)”論調中，仿佛“令行禁止”是唯一值得崇拜、唯一充滿里芬斯塔爾式美感的東西，而法治和民主問責或者成為迂腐的代名詞、或者成為惡意起哄的佐料。這對于以自由為導向的法治主義者來說，無疑提出了前所未有的挑戰(zhàn)。
身處疫情漩渦之中，新冠病毒的特殊性不可避免地會被大肆強調，但人類社會的組織形式從來不會長久地被某種疾病或者自然災害支配，對基本公共產品和服務的需求，也不會永遠處于壓倒性的優(yōu)勢。假以時日，對法治、憲法和政府責任的訴求，仍然會反彈到相對均衡的狀態(tài)。
法國的共和國法庭雖然未竟全功，但仍可以視作福山理論的一個注腳。更何況，這些法國醫(yī)生之所以鍥而不舍地追究政府責任，本質上正是為了改進公共產品和服務的質量，并防止在“強大政府”的海妖歌聲中誤入歧途。共和國法庭或許有朝一日終將被取消，但責任政府的價值觀本身卻不會。
（）
